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南美洲的区域治理:演进、危机与前景

作者:王鹏  时间:2020-03-11  来源:《晋阳学刊》2019年第6期

摘 要:21世纪以来,南美洲国家强调以政治领域和安全领域作为区域治理的重点。南美国家联盟成为区域治理的核心组织,积极调停成员国之间冲突,捍卫成员国的民主体制,管控外部因素对地区安全的影响,强化区域认同。南美国家联盟与美洲国家组织分属不同的区域治理体系,形成显著的竞争关系。委内瑞拉问题引发南美洲国家的严重分化和尖锐对立,成为导致南美国家联盟解体的直接诱因。联盟的解体使南美洲失去在区域层面应对政治-安全事务的唯一“抓手”,折射出南美洲区域治理作为合作型区域治理和主权增强型区域治理所面对的脆弱性。

关键词:区域治理;区域主义;区域化;南美国家联盟

 

“区域治理”概念是后“冷战”时代用于理解世界政治的重要概念之一。它与全球化和全球治理有密切的联系,同时与区域主义和区域化也有直接的因果关系。就南美洲而言,区域治理是地区各国针对共同面对的经济—政治脆弱性做出的反应。这些国家希望以自主方式增强政治合作、管控地区内部冲突,降低相较于美国的权力不对称性,从而维护它们的独立自主。在2008年成立的南美国家联盟(UNASUR)成为南美洲区域治理的核心区域组织,为区域治理开辟了公共空间。

南美国家联盟在成立10年之后因委内瑞拉问题引发的内部分歧陷入解体,因而使南美洲的区域治理遭遇重挫。但是,无论政治格局如何转换,南美洲国家依然需要加强区域层面的合作;如何形成长效可行的区域治理机制,则是摆在这些国家面前的艰巨挑战。

一、区域治理:概念的辨析

英文“区域”(region)一词源于“统治”(rule),是指形成规范、公共政策和争端解决机制的场所。这一名词既可以指特定的地理空间;也可以指社会空间,涵盖所有位于这个地理空间的国家(它们有着紧密的经济互动、相近的社会-文化属性以及面临相似的问题)。区域不是静态的,而是处于动态发展之中。在人类发展进程中,区域的建构有着久远的历史。20世纪50年代和60年代,欧洲一体化进程的启动使区域开始受到前所未有的关注。

区域主义是依托区域发展形成的一个总括性概念。它在20世纪40年代末源于西欧,继而向发展中世界扩散;在“冷战”结束之后,它迎来又一波发展浪潮。区域主义可以定义为一种走向联合的进程,而这一进程发生在国际体系的特定空间区域。具体而言,它是指地理相邻的国家和社会为建立更为紧密的经济、政治、安全和社会文化联系而进行区域建构的过程和由此形成的结构。它在一个或多个领域追求和推动实现共同的目标,其内容既包括通过国家间协定设立区域或次区域组织,也包括增强区域意识或区域共同体意识。区域主义可以视为一个连续体,它的一端是(政府间)区域合作,另一端是(超国家的)区域一体化。

如果把区域主义视为一种政策和方案,则可以把区域化视为一个过程。如同全球化,区域化是自发力量产生的结果。它意味着地理相连或文化相近的国家与社会形成不断上升的经济互动、政治互动、社会互动或文化互动。这种互动能够推动区域的形成,进而导致区域行为体、区域合作网络和区域组织的崛起,在区域层面实现贸易、人员、理念、甚至是冲突的集中。“冷战”之后,随着区域主义迎来新一波发展大潮,全球区域化成为世界范围的一大趋势。

区域治理是全球化和区域化进程的产物。首先,它谋求在区域层面应对全球化带来的挑战。20世纪80年代以来,全球化的加速发展既推动世界各国形成更高程度的相互依存和融合,也带来诸多“跨越边界的风险”,例如恐怖主义、金融危机、跨国犯罪、传染疾病、环境恶化、侵犯人权和人道主义危机。随着风险不再局限于一国疆界之内,加强区域合作成为管控风险的一个重要选择。第二,它体现了区域的自主发展动力。“冷战”结束之后,大国在遥远地区的战略竞争变得不再那么重要,区域的自主性得到提高,区域内部国家进行更高强度的互动变得可能。第三,它适应了区域化不断深化的新形势。区域化使区域内各国形成更广泛的相互依赖,区域认同得到增强,区域行为体逐步崛起,从而为区域治理奠定基础。80年代以来,开放的区域主义使区域变得更加易于被渗透,各国更加易于感受到“跨越边界的风险”带来的冲击和威胁。在许多国家看来,许多跨国问题能够在区域层面得到更好的管控(例如欧洲的移民问题或拉美的跨国犯罪)。这是因为同一区域的国家具有相对较强的同质性,更有集体问题意识或区域认同,因而更有可能采取协调一致的应对行动。

区域治理可以视为制度化的社会协调模式,能够在一个或多个问题领域产生区域层面的、具有约束力的规则或公共产品/公共服务。区域治理涉及国家行为体和非国家行为体(例如非政府组织、跨国社会运动、社会网络、事业联盟和知识社群);谋求在不同领域(经济政策协调、和平进程、维和行动、打击恐怖主义和跨国犯罪、增强互信、武器管制和解除武装)展开区域层面的国际合作;相关活动并不限定于某个组织,而是包括所有的相关区域组织及其互动。简言之,区域治理既可以理解为一种制度形式,为决策者提供进行互动的公共空间;也可以理解为一种采取集体行动、形成共同区域视角的过程。

区域组织是区域治理的核心,可以发挥一种向心作用,推动公共部门行为体和私人行为体共同应对某一特定问题。它能够使一个区域成为国际体系之下的一种次体系,帮助建构区域内部国家之间的关系。据此而论,区域组织有两大特殊功能:第一,管控地区的外部性(包括贸易、安全和其他)。第二,向地区外部的行为体表达本地区的共同利益。区域各国可以利用区域组织创造规则,捍卫其自主性,免于受到强权的控制或欺凌。区域组织能够在本地区和国际体系之间发挥一种类似“过滤器”的作用,使一个地区变得不易被渗透。尽管区域治理涉及众多行为体,但政府间区域组织才是区域互动的核心,在区域治理中发挥核心作用。

“冷战”末期以来,区域的关注点从经济事务转向安全事务。“冷战”结束使区域层面的安全合作获得更大的自主性。由于没有了超级大国的干预,区域组织开始越来越多地推动领土争端的谈判、国内冲突的消弭和安全机制的设立,谋求为塑造区域的经济-安全环境发挥作用。另一方面,全球化增强了国家寻求合作安全(尤其是在区域层面)的意愿。区域组织管控安全问题的趋势越来越明显。区域组织在争端解决方面的优势是:靠近冲突发生地域,熟悉引发冲突的原因,了解冲突所在的政治-社会环境,明白解决冲突的紧迫性。实践证明,后“冷战”时代的国际冲突主要在区域层面应对 (例如非洲的利比里亚问题和亚洲的东帝汶问题)。

区域治理与全球治理能够并行不悖。全球治理是一个多层级的、多领域的和多行为体的体系。区域治理可以作为一种重要的补充性层级发挥作用。它不但没有否定全球治理,反而有助于增强全球治理。“好的”全球治理意味着国家行为体、区域行为体和全球行为体之间的最佳关系。

区域治理的组织原则是多边主义。区域治理能够使弱国就某一个或某些重大问题达成共识与合作,从而能够在谈判桌上获得一个位置,进而与强国进行更充分的互动,对议程设置发挥更大的影响力。可以认为,区域治理有助于弱国在西方控制的国际秩序之中发挥更大的作用,以更积极的姿态保护其利益。对南方国家而言,在当今世界日益被发达工业国控制的局面下,区域治理可以成为一种捍卫国家主权、增强自主性的重要手段。

不断演进的区域治理成为国家和全球之间的一个联系环节,对国家主权形成“双刃剑”影响。区域治理推动生成一个超越国家边界的社会空间,以便应对全球化世界之中的跨越边界问题。在这种情况下,国家主权可能因为服从区域规则而受到限制;另一方面,区域层面的合作决策也能够增强该区域国家的主权。随着区域规则的确立,国家就需要使自己适应新的现实,为此需要成立新的机构、新的联盟、新的干预形式和新的话语体系。 

 

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